21.02.2013 / Interpellationen / /

12.4177 – Interpellation Rechtliche Grundlagen für Zweitwohnungssteuer ausreichend?12.4177 – Interpellation Rechtliche Grundlagen für Zweitwohnungssteuer ausreichend?12.4177 – Interpellanza Le attuali basi legali sono sufficienti per introdurre un’imposta sulle abitazioni secondarie?

Eingereichter Text
In mehreren Gemeinden und einzelnen Kantonen wird über die Einführung einer Zweitwohnungssteuer diskutiert. Die Gemeinde Silvaplana will eine Zweitwohnungssteuer konkret einführen. Der Fall ist beim Bundesgericht hängig.

Bestehen aus Sicht des Bundesrats innerhalb des Bundesrechts Normen, die die Einführung einer Zweitwohnungssteuer auf Kantons- und/oder Gemeindeebene erschweren/verhindern? Wenn ja, ist der Bundesrat gewillt die Schranken zu beseitigen?

Begründung
In unserem Nachbarland Deutschland ist die Zweitwohnungssteuer seit Jahren in vielen Gemeinden Realität. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sie explizit zugelassen. In der Schweiz sind die Rahmenbedingungen zweifellos anders, die Anliegen der Befürworter sind jedoch sehr ähnlich. Mit Hilfe der Zweitwohnungssteuer soll für die Eigentümer von Zweitwohnungen ein Anreiz geschaffen werden, die Zweitwohnungen möglichst stark selbst oder fremd zu belegen. Dies würde eine effizientere Nutzung der vorhandenen (touristischen) Infrastrukturen ermöglichen und zudem den Landverbrauch reduzieren. Da in mehreren Tourismusregionen Land bereits heute ein sehr knappes Gut ist und eine effizientere Nutzung der Infrastruktur tiefere Kosten und einen geringeren Verbrauch ermöglicht, macht es Sinn, den Gemeinden den Weg zur Einführung einer Zweitwohnungssteuer nicht zu verbauen. Dabei sollte allerdings berücksichtigt werden, dass die Anliegen der betroffenen Gemeinden im Vordergrund stehen müssen. Es sind die Gemeinden, die am besten wissen dürften, welches Instrument zur Lösung bestehender raumplanerischer Probleme am besten dient. Aufgabe übergeordneter politischer Organe sollte es sein, den Gemeinden geeignete Instrumente zur Verfügung zu stellen oder zumindest nicht zu verunmöglichen. Vor dem dargelegten Hintergrund wäre es zu begrüssen, wenn Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe c des Raumplanungsgesetzes in das geplante Zweitwohnungsgesetz überführt würde. Nach dieser Bestimmung haben Kantone und Gemeinden Massnahmen zu einer besseren Auslastung bestehender kalter Zweitwohnungen zu ergreifen. Eine sinnvoll ausgestattete Zweitwohnungssteuer auf kalten Zweitwohnungen kann durchaus eine taugliche Massnahme zur Förderung von warmen Betten bilden.

Antwort des Bundesrates vom 20.02.2013
Die Stimmberechtigten von Silvaplana haben am 17. Februar 2010 als erste Schweizer Gemeinde die Einführung einer Zweitwohnungssteuer mit Lenkungszweck beschlossen. Dabei handelt es sich um eine jährlich wiederkehrende Abgabe (Steuersatz: 2 Promille des Vermögenssteuerwerts der Zweitwohnung), die nicht nur auf neuentstandenen, sondern auch auf allen bereits bestehenden Zweitwohnungen erhoben wird. Nicht steuerpflichtig sind touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen. Bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen reduziert sich die Zweitwohnungssteuer insoweit, als nachgewiesen wird, dass die betroffenen Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch bewirtschaftet worden sind. Die Erträge der Zweitwohnungssteuer sollen zur Förderung von preisgünstigem Wohn- und Gewerberaum für die ansässige Bevölkerung sowie zur Förderung von Beherbergungsbetrieben verwendet werden. Die vorgesehene Steuer will im Rahmen eines Gesamtkonzepts zusammen mit anderen Massnahmen (Erstwohnungsanteilsregelung, Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus) raumplanerische Ziele verfolgen.

Ob anhand der konkreten Ausgestaltung die von Silvaplana beschlossene Zweitliegenschaftssteuer den erhofften Lenkungseffekt zu entfalten vermag und damit als geeignete Massnahme zur besseren Auslastung der Zweitwohnungen betrachtet werden kann, ist Gegenstand des hängigen Verfahrens vor Bundesgericht. In diesem Zusammenhang wird von höchstrichterlicher Warte zu prüfen sein, ob die angefochtene Zweitwohnungssteuer vor den einschlägigen verfassungsrechtlichen Besteuerungsgrundsätzen (Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV) standzuhalten vermag. Mit dem Vorliegen des Gerichtsentscheids werden die Handlungsspielräume und konkreten Schranken greifbar sein, an die sich der Bundesrat zu halten hat.

Abzugrenzen ist die Silvaplaner Zweitwohnungssteuer von der Zweitliegenschaftssteuer, die anlässlich der Ausarbeitung eines umfassenden Systemwechsels bei der Eigenmietwertbesteuerung (indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Sicheres Wohnen im Alter“, 10.060) zur Diskussion stand. Ein vom Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten war 2010 zum Schluss gekommen, dass es verfassungsrechtlich unzulässig wäre, die Kantone im Steuerharmonisierungsgesetz zu verpflichten, eine Zweitliegenschaftssteuer zu erheben. Konkret wurde festgehalten, dass Sondersteuern stets in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung und zum Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit stehen. Sie bedürfen deshalb einer besonderen Rechtfertigung und qualifizierten Begründung. Von der Ausgestaltung her ist darauf hinzuweisen, dass die damals vorgeschlagene Zweitliegenschaftssteuer eine andere Funktion aufwies als die im Wortlaut der Interpellation genannte Silvaplaner Zweitwohnungssteuer. Erstere verfolgte einen ausschliesslich fiskalischen Zweck, um den mit der Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung einhergehenden Wegfall von Einnahmen bei den Tourismuskantonen zu kompensieren. Aufgrund des negativen gutachterlichen Urteils wurde die Schaffung einer Verfassungsbestimmung als neue Lösungsvariante ins Auge gefasst, um auf diese Weise die finanziellen Mittel für die mit hohem Zweitwohnungsbestand betroffenen Kantone sicherzustellen (parlamentarische Initiative 11.401). Nachdem der indirekte Gegenvorschlag in der Wintersession 2011 gescheitert war, wurde die eingereichte Kommissionsinitiative gegenstandslos. Konsequenterweise wurde sie von der Initiantin, der ständerätlichen Kommission für Wirtschaft und Abgaben, am 19. März 2012 zurückgezogen.

http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20124177

Eingereichter Text
In mehreren Gemeinden und einzelnen Kantonen wird über die Einführung einer Zweitwohnungssteuer diskutiert. Die Gemeinde Silvaplana will eine Zweitwohnungssteuer konkret einführen. Der Fall ist beim Bundesgericht hängig.

Bestehen aus Sicht des Bundesrats innerhalb des Bundesrechts Normen, die die Einführung einer Zweitwohnungssteuer auf Kantons- und/oder Gemeindeebene erschweren/verhindern? Wenn ja, ist der Bundesrat gewillt die Schranken zu beseitigen?

Begründung
In unserem Nachbarland Deutschland ist die Zweitwohnungssteuer seit Jahren in vielen Gemeinden Realität. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sie explizit zugelassen. In der Schweiz sind die Rahmenbedingungen zweifellos anders, die Anliegen der Befürworter sind jedoch sehr ähnlich. Mit Hilfe der Zweitwohnungssteuer soll für die Eigentümer von Zweitwohnungen ein Anreiz geschaffen werden, die Zweitwohnungen möglichst stark selbst oder fremd zu belegen. Dies würde eine effizientere Nutzung der vorhandenen (touristischen) Infrastrukturen ermöglichen und zudem den Landverbrauch reduzieren. Da in mehreren Tourismusregionen Land bereits heute ein sehr knappes Gut ist und eine effizientere Nutzung der Infrastruktur tiefere Kosten und einen geringeren Verbrauch ermöglicht, macht es Sinn, den Gemeinden den Weg zur Einführung einer Zweitwohnungssteuer nicht zu verbauen. Dabei sollte allerdings berücksichtigt werden, dass die Anliegen der betroffenen Gemeinden im Vordergrund stehen müssen. Es sind die Gemeinden, die am besten wissen dürften, welches Instrument zur Lösung bestehender raumplanerischer Probleme am besten dient. Aufgabe übergeordneter politischer Organe sollte es sein, den Gemeinden geeignete Instrumente zur Verfügung zu stellen oder zumindest nicht zu verunmöglichen. Vor dem dargelegten Hintergrund wäre es zu begrüssen, wenn Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe c des Raumplanungsgesetzes in das geplante Zweitwohnungsgesetz überführt würde. Nach dieser Bestimmung haben Kantone und Gemeinden Massnahmen zu einer besseren Auslastung bestehender kalter Zweitwohnungen zu ergreifen. Eine sinnvoll ausgestattete Zweitwohnungssteuer auf kalten Zweitwohnungen kann durchaus eine taugliche Massnahme zur Förderung von warmen Betten bilden.

Antwort des Bundesrates vom 20.02.2013
Die Stimmberechtigten von Silvaplana haben am 17. Februar 2010 als erste Schweizer Gemeinde die Einführung einer Zweitwohnungssteuer mit Lenkungszweck beschlossen. Dabei handelt es sich um eine jährlich wiederkehrende Abgabe (Steuersatz: 2 Promille des Vermögenssteuerwerts der Zweitwohnung), die nicht nur auf neuentstandenen, sondern auch auf allen bereits bestehenden Zweitwohnungen erhoben wird. Nicht steuerpflichtig sind touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen. Bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen reduziert sich die Zweitwohnungssteuer insoweit, als nachgewiesen wird, dass die betroffenen Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch bewirtschaftet worden sind. Die Erträge der Zweitwohnungssteuer sollen zur Förderung von preisgünstigem Wohn- und Gewerberaum für die ansässige Bevölkerung sowie zur Förderung von Beherbergungsbetrieben verwendet werden. Die vorgesehene Steuer will im Rahmen eines Gesamtkonzepts zusammen mit anderen Massnahmen (Erstwohnungsanteilsregelung, Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus) raumplanerische Ziele verfolgen.

Ob anhand der konkreten Ausgestaltung die von Silvaplana beschlossene Zweitliegenschaftssteuer den erhofften Lenkungseffekt zu entfalten vermag und damit als geeignete Massnahme zur besseren Auslastung der Zweitwohnungen betrachtet werden kann, ist Gegenstand des hängigen Verfahrens vor Bundesgericht. In diesem Zusammenhang wird von höchstrichterlicher Warte zu prüfen sein, ob die angefochtene Zweitwohnungssteuer vor den einschlägigen verfassungsrechtlichen Besteuerungsgrundsätzen (Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV) standzuhalten vermag. Mit dem Vorliegen des Gerichtsentscheids werden die Handlungsspielräume und konkreten Schranken greifbar sein, an die sich der Bundesrat zu halten hat.

Abzugrenzen ist die Silvaplaner Zweitwohnungssteuer von der Zweitliegenschaftssteuer, die anlässlich der Ausarbeitung eines umfassenden Systemwechsels bei der Eigenmietwertbesteuerung (indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Sicheres Wohnen im Alter“, 10.060) zur Diskussion stand. Ein vom Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten war 2010 zum Schluss gekommen, dass es verfassungsrechtlich unzulässig wäre, die Kantone im Steuerharmonisierungsgesetz zu verpflichten, eine Zweitliegenschaftssteuer zu erheben. Konkret wurde festgehalten, dass Sondersteuern stets in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung und zum Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit stehen. Sie bedürfen deshalb einer besonderen Rechtfertigung und qualifizierten Begründung. Von der Ausgestaltung her ist darauf hinzuweisen, dass die damals vorgeschlagene Zweitliegenschaftssteuer eine andere Funktion aufwies als die im Wortlaut der Interpellation genannte Silvaplaner Zweitwohnungssteuer. Erstere verfolgte einen ausschliesslich fiskalischen Zweck, um den mit der Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung einhergehenden Wegfall von Einnahmen bei den Tourismuskantonen zu kompensieren. Aufgrund des negativen gutachterlichen Urteils wurde die Schaffung einer Verfassungsbestimmung als neue Lösungsvariante ins Auge gefasst, um auf diese Weise die finanziellen Mittel für die mit hohem Zweitwohnungsbestand betroffenen Kantone sicherzustellen (parlamentarische Initiative 11.401). Nachdem der indirekte Gegenvorschlag in der Wintersession 2011 gescheitert war, wurde die eingereichte Kommissionsinitiative gegenstandslos. Konsequenterweise wurde sie von der Initiantin, der ständerätlichen Kommission für Wirtschaft und Abgaben, am 19. März 2012 zurückgezogen.

http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20124177

Testo depositato
In numerosi comuni e in singoli cantoni è in corso il dibattito sull’introduzione di un’imposta sulle abitazioni secondarie. Il comune di Silvaplana ha deciso di intraprendere passi concreti in questo senso, ma il caso è ora pendente dinnanzi al Tribunale federale.

Secondo il Consiglio federale, esistono attualmente norme federali che rendono difficile o impediscono l’introduzione di un’imposta sulle abitazioni secondarie a livello cantonale e/o comunale? Se sì, il Consiglio federale è intenzionato a eliminare tali ostacoli?

Motivazione
Nella vicina Germania l’imposta sulle abitazioni secondarie è ormai da tempo una realtà in numerosi comuni. Il Tribunale costituzionale tedesco ha infatti acconsentito esplicitamente a tale pratica. In Svizzera le condizioni quadro sono indubbiamente diverse, ma le richieste dei fautori sono molto simili. Introducendo l’imposta sulle abitazioni secondarie, i proprietari sarebbero incentivati a occupare il più possibile i loro alloggi, sia direttamente sia affittandoli. Ne conseguirebbero un’utilizzazione più efficiente delle infrastrutture (turistiche) esistenti e una riduzione del consumo di terreno. Dal momento che già oggi in numerose regioni turistiche vi è una forte penuria di terreno e un’utilizzazione più efficiente delle infrastrutture consentirebbe di ridurre i costi e il consumo, è del tutto sensato non sbarrare la strada ai comuni che vogliono introdurre un’imposta sulle abitazioni secondarie. Qualsiasi riforma intrapresa in questo senso dovrà tuttavia consentire di porre al centro gli interessi dei comuni interessati. Dovrebbero infatti essere i comuni stessi ad essere maggiormente in grado di individuare quali strumenti si prestino meglio a risolvere i problemi esistenti a livello di pianificazione del territorio. Le istanze politiche superiori dovrebbero piuttosto avere il compito di mettere a disposizione dei comuni strumenti adeguati, o perlomeno di non ostacolarli. Sulla scorta di quanto esposto, sarebbe del tutto auspicabile che l’articolo 8 capoverso 3 lettera c della legge sulla pianificazione del territorio venga ripreso dalla prevista legge sulle abitazioni secondarie, poiché consente ai cantoni e ai comuni di adottare provvedimenti per migliorare il tasso d’occupazione di tali abitazioni. Se ben ponderata, un’imposta in questo ambito potrebbe costituire un valido provvedimento per promuovere i cosiddetti „letti caldi“.

Risposta del Consiglio federale del 20.02.2013
Il comune di Silvaplana è stato il primo comune svizzero a decidere l’introduzione di un’imposta sulle abitazioni secondarie a scopo incitativo, approvata dai suoi cittadini il 17 febbraio 2010. Si tratta di un tributo riscosso annualmente (aliquota d’imposta: 2 per mille del valore fiscale della residenza) che viene percepito su tutte le abitazioni secondarie, non solo su quelle nuove ma anche su quelle già esistenti. Non sono invece soggette all’imposta le abitazioni secondarie a gestione turistica. Per quanto riguarda le abitazioni secondarie ad uso privato, l’imposta è ridotta se è comprovato che nei periodi di alta stagione la residenza in questione è stata effettivamente gestita a scopo turistico. I proventi dell’imposta sono destinati alla promozione di spazi abitativi e commerciali a costo moderato per la popolazione residente e di strutture alberghiere. L’imposta prevista persegue finalità pianificatorie, nell’ambito di un concetto globale che comprende anche altre misure (quota di abitazioni primarie, contingentamento della costruzione di abitazioni secondarie).

La questione di sapere se il regime fiscale concreto dell’imposta sulle abitazioni secondarie introdotta dal comune di Silvaplana possa effettivamente indurre l’effetto incitativo voluto, e quindi possa essere considerata una misura adeguata per ottenere una migliore occupazione di queste abitazioni, è oggetto della procedura attualmente pendente dinanzi al Tribunale federale. In tale contesto i giudici della massima corte esamineranno se l’imposta impugnata è compatibile con i pertinenti principi d’imposizione fiscale dalla Costituzione federale (art. 8 cpv. 1 e art. 127 cpv. 2 Cost.). Una volta disponibile il verdetto del Tribunale federale sarà possibile determinare i margini di manovra e i limiti concreti che il Consiglio federale è tenuto a rispettare.

L’imposta sulle abitazioni secondarie prevista dal comune di Silvaplana va distinta dall’imposta sulle abitazioni secondarie di cui si è discusso in occasione delle riflessioni circa un radicale cambiamento di sistema per l’imposizione del valore locativo (controprogetto indiretto all’iniziativa popolare 10.060, „Sicurezza dell’alloggio per i pensionati“). Nel 2010 una perizia giuridica commissionata dal Dipartimento federale delle finanze ha stabilito che l’introduzione nella legge sull’armonizzazione delle imposte di un obbligo per i cantoni di riscuotere un’imposta sulle residenze secondarie sarebbe incostituzionale. In concreto è stato stabilito che le imposte speciali sono sempre in contrasto tra i principi dell’universalità e i principi dell’imposizione in funzione della capacità economica. Esse devono pertanto essere sostenute da una giustificazione particolare e da una motivazione qualificata. Per quanto riguarda la loro impostazione, occorre evidenziare che l’imposta sulle abitazioni secondarie allora proposta svolgeva una funzione diversa rispetto all’imposta introdotta dal comune di Silvaplana citata nell’interpellanza. La prima perseguiva infatti uno scopo puramente fiscale, consistente nel compensare le perdite di entrate derivanti ai cantoni turistici dalla soppressione dell’imposizione del valore locativo. Alla luce del referto negativo espresso nella perizia, si è prospettata una nuova soluzione alternativa consistente nell’adozione di una norma costituzionale che consentisse ai cantoni con una quota elevata di residenze secondarie di assicurarsi le risorse finanziarie necessarie (interpellazione parlamentare 11.401). Dopo il definitivo naufragio del controprogetto indiretto nella sessione invernale 2011, l’iniziativa commissionale presentata è divenuta priva d’oggetto. Di conseguenza, il 19 marzo 2012, la proponente Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati ha ritirato l’iniziativa.

http://www.parlament.ch/i/suche/pagine/geschaefte.aspx?gesch_id=20124177